国家步道规划专栏•壹：中规院“三剑客”谈国家步道规划

10月28日，国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号），指出“充分挖掘水、陆、空资源，研究打造国家步道系统”。

此前，中国城市规划设计研究院的创新型规划研究成果《国家步道规划——理论·技术·实践》一书刚由中国建筑工业出版社正式出版。

最近，2015年度全国优秀城乡规划设计奖也刚刚揭晓，中国城市规划设计研究院编制的《北京顺义五彩浅山国家登山健身步道规划》荣获全国二等奖。

近日，China-Up 编辑就国办发〔2016〕77号文件的背景解读、《国家步道规划——理论·技术·实践》的基本观点和顺义步道规划实践的创新探索，与该书著者、中规院国家步道规划“三剑客”——丁洪建、贺剑、刘剑箫，进行了如下对话交流。

【规划中国】：国务院办公厅最近印发了《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号），指出“研究打造国家步道系统”。如何解读这一中央文件的背景与精神？

【三剑客】：一方面，巨大的国民旅游休闲需求，是中国步道发展的内生动力。

根据发达国家经验，人均GDP达到1万美元之后，居民生活方式和消费的兴趣点会发生明显转移，人们更加注重学习、体育以及休闲娱乐消费。2015年，我国大陆地区已经有10个省份人均GDP突破1万美元。根据中华医学会调查，中国城市白领亚健康比例超过76%，其中33.6%的人采取运动健身以改善健康状况。目前参与户外休闲运动已成为城市居民的新潮流，人们旅游也与户外运动、健康需求深度融合，寻求身体和心理的双重放松。尤其是2010年以来，全国各地举办的徒步、马拉松、自行车赛事层出不穷，并呈现快速增长之势。

另一方面，发展国家步道符合中央系列政策精神，是我国扩大内需、拉动基础设施投资和公共服务供给侧改革的创新举措。

2014年据新华社报道，习近平主席担任某登山协会名誉会长并表示：“其他名誉会长我从来不当，登山协会名誉会长我要当。我当名誉会长，可以推动全民登山运动，运动可以给百姓带来幸福。”

此前，国务院印发的《全民健身计划（2011－2015年）》（国发〔2011〕5号）指出，建设健身步道、登山道等户外运动设施。

国务院办公厅印发的《国民旅游休闲纲要（2013—2020年）》（国办发〔2013〕10号）指出，积极发展体育健身旅游，完善国民旅游休闲公共服务。

国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号），更是将全民健身上升为国家战略。

最近国务院办公厅印发的《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）则明确指出，我国已进入全面建成小康社会决胜阶段，加快发展健身休闲产业对挖掘和释放消费潜力、保障和改善民生、培育新的经济增长点、增强经济增长新动能具有重要意义；到2025年，健身休闲产业总规模达到3万亿元；充分挖掘水、陆、空资源，研究打造国家步道系统。

另外，各地不断涌现的步道规划建设实践是国家步道的发展基础，推进确立国家步道制度恰逢其时。2010年，浙江宁海建成首条国家登山健身步道。此后，从浙江、山西、内蒙、北京、广东等省市到全国陆续掀起步道建设热潮。2013年，北京顺义五彩浅山国家登山健身步道建成125千米，并成功举办国际登山比赛，首都市民对步道的关注度随之攀升。

【规划中国】：关于国家步道发展，有哪些成熟的国际经验值得借鉴？

【三剑客】：步道（Trail）是以步行为主，兼顾骑行、骑马、轮滑等多种户外休闲用途的通道（不同于景区游步道、城区人行道）。步道以郊野、户外为特色，以因山就势、就地取材为特点，路面材质主要采用软性、生态材质，不崇尚硬化路面及过度的人为工程化干预。Trail在国内的学术研究中常被译为步道、游径、小径等，而在规划建设实践中多称之为步道。

海外步道已发展将近百年。步道肇始于美国，最早在1921年由设计师Benton MacKaye发起并规划美国首条步道――阿帕拉契亚步道（the Appalachian Trail）。步道在欧洲英国、德国等国不断兴起，亚洲日本、新加坡等国和我国香港、台湾地区也做出诸多实践。

美国国家步道已有近50年的发展历史，建成了世界上最完善、最成熟的国家步道系统（National Trails System）。

1968年美国总统林登•约翰逊签署《国家步道系统法案》（National Trails System Act），确立美国国家步道制度，旨在通过国家步道建设，满足广大国民日益增长的户外休闲需求。

1993年，美国设立国家步道日（National Trails Day），在每年6月第1个星期六开展专门的纪念、庆祝活动。

根据《2013年国家步道年度报告》（National Trails System ANNUAL REPORT for FY 2013），美国现有11条国家风景步道、19条国家历史步道、1200余条国家休闲步道和6条连接步道，其中国家风景步道与国家历史步道总长超过86900千米，国家休闲步道遍布全美50个州。

插图：2010年美国国家步道分布图

【规划中国】：关于中国国家步道的定义、分类，您有哪些认识与建议？

【三剑客】：目前我国步道规划理论研究仍处于探索阶段，在国家步道研究方面尚局限于概念层面的探讨，关于国家步道的定义、分类、标准以及国家步道规划理论与技术方法等方面的研究，仍然十分薄弱。经过数年的跟踪研究与步道规划探索，中规院步道规划团队就中国国家步道的定义和分类提出以下建议：

（1）步道（Trail）是以步行为主，兼顾自行车、骑马、轮滑等多种户外休闲用途的通道。其设立旨在为人们提供并增加户外休闲、郊野游憩和旅游深度体验空间，并提升城乡居民的健康水平和幸福指数。

2010年国家体育总局中国登山协会颁发《国家登山健身步道标准（修改稿）》，将登山健身步道定义为以登山为基本方式，在山地上修建的、以健身为目的的单一步行用途通道（区别于游步道等）。国家登山健身步道的英文简称借用了海外的国家步道概念，可将其视为中国特色的国家步道系统的构成部分之一。

（2）中国步道可以分为国家步道和地方步道。可将国家步道（National Trails System）定义为：依托国家重要的风景名胜、具有代表国家重要地理特性的自然地貌景观、国家重要的文化遗产资源，包含具有国家重要历史意义的原始道路，延伸形成并经过严格遴选的以步行为主兼顾多种户外休闲用途的国家级线性通道。

（3）根据依托的自然与人文资源及生态环境，可将国家步道类型细分为国家登山步道、国家滨水步道、国家风景步道、国家历史步道、国家休闲步道以及连接步道等。

【规划中国】：关于中国国家步道系统的发展，您有哪些构想与建议？

【三剑客】：呼吁尽快制定中国国家步道标准，推动国家步道立法，建立中国国家步道制度，分类推进中国国家步道系统建设。

一是积极落实中央“一带一路”战略构想，以纪念长征胜利80周年为契机，启动国家历史步道规划建设，如丝绸之路国家历史步道、万里长征国家历史步道等；弘扬历史文化遗产，启动规划建设万里长城、茶马古道国家历史步道等。

二是丰富城乡居民滨水游憩空间，启动国家滨水步道规划建设，如长江、黄河、珠江国家滨水步道等，以及具有典型性、代表性的海滨步道等。

三是增加国民文化旅游深度体验空间，启动国家风景步道规划建设，如，丹霞地貌、喀斯特地貌国家风景步道等，以及依托国家级风景名胜区、森林公园、地质公园、自然保护区、A级景区等构建的国家风景步道。

四是增加城市居民户外休闲空间，在京津冀、长三角、珠三角等城市群的郊野地区，启动国家休闲步道规划建设。

建议住房城乡建设部引领国家步道发展，推进制定步道规划设计导则。目前虽然我国步道建设实践不断涌现，但是尚无国家层面的步道规划设计导则作为技术依据，步道路面及设施建设缺乏规范引导。建议住房城乡建设部发挥规划技术和工程建设主管优势，尽快制定步道规划设计导则，指导全国步道规划建设实践，并适时研究制定国家步道标准，研究编制中国国家步道系统规划。

【规划中国】：著作《国家步道规划——理论·技术·实践》在国家步道规划理论与技术研究方面作了哪些探索？

【三剑客】：作为我国大陆地区的国家步道规划领域的开拓探索之作，本书分为上、中、下三篇：

（1）上篇为绪论。重点介绍步道的概念、步道与绿道的辨析、步道规划研究意义、中美国家步道比较借鉴，以及中国国家步道规划建设的启示与展望。刚才已了作了简要介绍。

（2）中篇为国家步道规划的理论与技术。在步道规划理论探索方面，研究提出步道规划的层次、原则与内容，明确步道线路规划与步道服务设施规划的任务与深度。

由于步道规划以地形复杂多变的三维空间为载体，传统的经验分析与二维空间规划方法存在局限性，本书充分发挥3S空间技术（RS、GIS、GPS）的信息采集、空间分析与发布优势，率先提出步道建设适宜性评价技术方法，构建步道规划技术方法体系，将3S空间技术集成应用于步道规划全过程，提高步道选线和步道设施布局的科学性以及规划成果展示的直观性。

（3）下篇为步道规划案例。中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所通过借鉴海外步道经验和步道规划技术探索创新，先后编制完成《北京顺义五彩浅山国家登山健身步道规划》《北京昌平国家登山健身步道规划》《北京市旅游休闲步道总体规划》《北京市旅游休闲步道规划设计导则》，在国家步道规划领域较早开展了探索实践。

本书结合《北京顺义五彩浅山国家登山健身步道规划》《北京昌平国家登山健身步道规划》《北京市旅游休闲步道总体规划》案例，阐释了步道规划理论与技术的应用实践。

【规划中国】：2015年度全国优秀城乡规划设计奖刚刚揭晓，《顺义五彩浅山国家登山健身步道规划》荣获了全国二等奖。请问顺义步道规划体现了哪些开拓创新？

2010年，中国登山协会发布《国家登山健身步道标准（修改稿）》，仅将步道界定为单一步行用途的通道并附属5类设施。由于该标准只是用于行业指导参考，并非规划规范，距离指导步道规划尚有较多不足。

作为一种新的规划类型，步道规划面临五大挑战：（1）在尚无步道规划规范的前提下，需要科学界定步道的定义和步道规划的层次、内容及深度。（2）面对地形复杂的山地三维空间，传统的二维空间规划方法难以科学、准确地确定步道选线及设施选址。（3）面向登山健身者的需求，如何科学确定步道服务设施体系的构成及布局方案。（4）如何减少步道建设对生态环境的干扰，是亟待解决的课题之一。（5）步道规划也应关注社会价值，促进山区扶贫脱贫。

面对上述挑战，通过借鉴海外步道经验，大胆探索实践，在顺义步道规划编制过程中进行五项创新：（1）步道规划内容体系的创新。通过借鉴美国成熟的步道经验，将步道定义为以步行为主兼顾其他多种户外休闲的通道。探索提出将步道规划分为两个层次：一是规划区步道总体规划，描绘规划区远期步道蓝图，规划内容达到“三定”深度，即确定步道主线、综合服务基地及其与区域交通的衔接关系。在规划区（即顺义浅山区），以生态为本、安全第一、文化融入、联动富民为原则，规划确定步道骨干线路280千米，明确6个综合服务基地。二是启动区步道系统规划，指导启动区近期步道建设，规划内容达到“七定”深度，即确定步道线路、功能、难度、材质、建设方式和服务设施配置以及步道系统建设标准指引。在启动区（即木林镇、龙湾屯镇），以因山就势、多样选择、难度适宜、就地取材、提升已有为原则，规划构建2条步道主线、10条步道环线，规划步道线路140千米（其中一期线路125千米），达到举办国际和国家登山比赛的场地要求，成为全民健身的理想场所。（2）步道规划技术方法的创新。为克服传统二维空间规划方法的局限性，率先将3S空间技术（RS、GIS、GPS）集成应用于国家登山健身步道的建设条件评价、线路规划、设施规划和规划成果展示全过程，提高了规划方案的科学性与可实施性。（3）步道设施配置的创新。根据登山健身者的需要，彰显以人为本，创新提出将步道服务设施分为3个等级共10种类型，形成完善的步道服务设施体系布局方案，实现对步道线路的全覆盖。（4）步道建设标准的创新。为实现步道建设的生态冲击最小化，借鉴生态工法技术（Ecological Engineering Methods）理念，创新提出步道建设标准（分为七种步道材质）、服务设施建设标准以及景观指引要求。（5）步道规划视角的创新。步道线路尽量串联更多的民俗旅游资源、景点及村落，形成山上健身、山下接待的格局，提高旅游综合效益，促进当地居民脱贫致富。

【规划中国】：《顺义五彩浅山国家登山健身步道规划》的实施效果如何？

【三剑客】：2013年9月，顺义五彩浅山步道一期建设成125千米，成为北京市规划最长的、第一条国家登山健身步道，并成功举办顺义首届国际登山比赛。目前，顺义五彩浅山步道已成功举办四届国际登山比赛，多次举办民间自发的登山活动，成为单位组织活动、家庭户外休闲旅游的好去处。顺义步道的建成运营大幅提高了顺义浅山区的游客规模，富民增收效果显著。例如，焦庄户村先后成立民俗户18个，农民年人均纯收入由2012年1.1万元/人提高至2015年1.8万元/人。

步道一期建设场景远眺 （图片来自网络）

步道秋景之一 （图片来自网络） 

步道秋景之二（图片来自网络） 

【规划中国】：最后，关于步道与绿道，一些人区分不清，请问两者有哪些区别和联系？

【三剑客】：在海外，美国是最早提出绿道（Greenway）和步道（Trail）概念并开展规划建设实践的国家。以美国为例，利特尔（Charles E. Little）在著作《美国的绿道》中将绿道定义为：连接公园、自然保护地、名胜区、历史古迹等与高密度聚居区之间的开敞空间纽带。它可能沿着河滨、溪谷、山脊线等自然走廊，或是沿着用作游憩活动的废弃铁路线、沟渠、风景道路等人工走廊。而埃享（Jack Ahern）的绿道定义更广为接受，即为了生态、文化、社会、美学及其他用途并符合土地可持续利用要求而规划、设计和管理的由线性要素构成的土地网络。

美国的绿道侧重于生态功能与生态网络的构建，多为地方级绿道，尚无国家绿道的提法；部分绿道可以根据国家步道的标准及申报程序，申报成为国家步道。

在中国，自2010年起，广东省、北京市等地陆续开展了绿道规划建设实践。以北京市为例，步道与绿道在建设目的、依托空间、技术标准、设施配套等方面，存在以下差异：

（1）根据《北京绿道规划设计技术导则》，绿道作为城市慢行系统的延伸，主要服务于公路自行车骑行需要，以植树造林为重点，局部路段兼顾步行，或骑行、步行混行。而步道则以步行为主，兼顾骑行等多种户外休闲用途，为市民及游客提供户外休闲游憩、康体健身以及旅游深度体验空间，以步道建设与服务设施配套为重点。

（2）为保障骑行的舒适性，绿道采用彩色沥青或透水混凝土硬化路面，道路纵坡一般为0-5%，最大不宜超过8%。而步道路面则就地取材，材质设置灵活，以土石道、砾石道、碎石道、石板道、木栈道、台阶（木制、石制、石木混制、土木混制）为主，步道纵坡宜为0-25%，纵坡超过25%的路段须设台阶。

（3）绿道主要依托平原区机动车道路侧空间、河流堤岸、绿地林带进行设置。而步道主要依托山区、滨水区、特色田园风光地区和风景名胜区、A级景区、郊野公园、文物保护单位及其相互关联空间进行设置。

（4）绿道的服务设施主要面向骑行者的需求，包括游客服务站、休憩设施、停车设施、卫生设施、标识系统（骑行标识以及方向指示）。而步道的服务设施主要面向徒步者的需求，包括游客咨询中心、休息站、安全救援设施、标识系统、观景平台、生态卫生间等多种类型。

【规划中国】：谢谢您关于国家步道规划研究领域的介绍与分享。

【三剑客】：谢谢您。中规院国家步道规划团队将继续深入开展步道规划理论与技术研究，不断进行步道规划实践，为我国国家步道事业尽绵薄之力。

中规院国家步道规划“三剑客”

丁洪建，北京大学城市与环境学院人文地理学博士，现为中规院文旅所高级城市规划师、注册城市规划师，研究方向为旅游城镇与国家步道规划。主持规划设计项目20余项，包括北京市步道规划、北京市步道规划设计导则、顺义五彩浅山步道规划、北京昌平区步道规划、北京海淀区步道规划。主持或参与项目获全国优秀城乡规划设计二等奖1项，中规院优秀城乡规划设计一等奖1项、二等奖1项、三等奖3项。联系电话：[phone]，E-mail:[e-mail]。

贺剑，清华大学建筑学院建筑学硕士，研究方向为城市规划，现为中规院文旅所城市规划师、注册城市规划师。

刘剑箫，瑞典皇家理工大学城市设计专业硕士，现为中规院文旅所城市规划师，主要业务方向为风景园林规划。